Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из основных составляющих сферы народного
хозяйства и системы жизнеобеспечения. Его функционирование во многом предопределяет здоровье,
а в некоторых случаях и саму возможность жизни населения страны.
Организационные и структурные изменения в ЖКХ, начавшиеся в 1991 г., связаны с
передачей основных производственных мощностей и инженерной инфраструктуры отрасли
в муниципальную собственность городов и районов, с установлением порядка межотраслевой
координации и функционального регулирования в области жилищной политики.
Однако и доныне в коммунальной энергетике и системе водообеспечения населения насчитывается
около 40 % ведомственных объектов.
На территории сибирских регионов отрасль ЖКХ насчитывает более 50 тыс. предприятий,
18,9 % которых - государственные и муниципальные. Общая численность работников в сфере
жилищно-коммунального обслуживания составляет 4 млн чел., в том числе 1,4 млн чел. (35 %)
работают в государственных и муниципальных предприятиях.
Уже в 1993 г. в государственной целевой программе "Жилище" отмечалось, что ЖКХ,
содержащееся в основном за счет государственных дотаций, находится в критическом положении.
Состояние отрасли и тяжесть протекающих в ней процессов заставляют говорить о наличии
системного кризиса, в результате которого содержание ЖКХ в его нынешнем виде непосильно
ни для потребителей жилищно-коммунальных услуг, ни для бюджетной системы страны.
ЖКХ характеризуется высокой степенью износа основных фондов, неоправданно большими
потерями тепловой энергии, воды и других видов ресурсов, а также, что очень важно,
отсутствием стимулов для снижения издержек на производство и потребление коммунальных услуг.
Состояние основных фондов таково, что только на решение самых неотложных проблем,
по оценкам специалистов, требуется более 550 млрд руб.
(расходы федерального бюджета на 2001 г. - 1,2 трлн руб.)
Сложившийся в ЖКХ системный кризис объясняется как объективными, так и субъективными причинами.
К объективным причинам следует отнести крайнюю неэффективность и высокую затратность
проводившейся в стране градостроительной и жилищной политики. В результате 75 %
существующего жилого фонда России составляют самые энергозатратные в мире дома из сборного
железобетона. Дома из других материалов в силу их конструктивных особенностей также
не относятся к энергосберегающим.
На теплоснабжение жилого фонда затрачивается
не менее 45 % энергоресурсов (около 430 млн т условного топлива), что в 2,3 раза больше,
чем расходуется топлива на производство электроэнергии. Расходы тепловой энергии
на отопление 1 м2 жилой площади в России в 2 - 2,5 раза выше, чем в некоторых
европейских странах с непростыми климатическими условиями.
Проведенные исследования показали, что состояние и эксплуатация централизованных
систем теплоснабжения, подведомственных естественным монополиям, неудовлетворительны
в техническом, экологическом и экономическом отношениях.
Постоянное наращивание расточительного теплопотребления и большие потери тепла
в трубопроводах привели к устойчивому дефициту тепловых мощностей и снижению
надежности теплоснабжающих систем. Дефицит тепловой мощности почти 190 городов
России составляет 20 % от потребности, и вполне понятно, что в холодные зимы этот
дефицит увеличивается в разы. Потери тепла только при транспортировке теплоносителя
из-за значительной протяженности и неудовлетворительного состояния магистралей достигают
в зимний период 25 - 30 %.
Непростое положение сложилось в жилищно-коммунальной сфере Сибири.
Природно-климатические условия, неоднородность демографической и социальной
ситуации, особенности размещения производительных сил, возможности и правовое
обеспечение деятельности органов местного самоуправления требуют экстренных мер
по предотвращению необратимых последствий в жилищно-коммунальном хозяйстве региона.
Приведем некоторые аналитические данные о состоянии жилого фонда в Сибири и условиях
его содержания.
Общая жилая площадь Сибири 370,33 млн м2, в том числе благоустроенное жилье
составляет 64 %.
На одного жителя Сибири приходится жилой площади 17,8 м2, тогда как в России - 19,1 м2.
Особая проблема связана с аварийным и ветхим жильем.
Если доля населения, проживающего в Сибири, - 14,2 %, а доля общей площади жилья Сибири к России - 13,4 %, то доля ветхого и аварийного жилья в Сибири составляет 20,5 %, в том числе в Иркутской области
13,7 %, в Красноярском крае 14,4 %, в Кемеровской области 33 %.
Уровень обеспечения жилого фонда ресурсами в Сибири в целом ниже, чем по России.
Особенно это заметно по газу. Уровень обеспечения жилья газом в России почти 70 %, т
огда как в газодобывающей Сибири всего 35 %.
Плата за отопление 1 м2 общей площади в среднем по России составляет 1,8 руб.
В регионах Сибири, с более жесткими климатическими условиями, эта плата превышает 2 руб.
в Республике Хакасия, в Республике Алтай, в Омской, Читинской, Томской областях,
а в Агинском Бурятском АО в 1999 г. приближалась к 6 руб.
Плата за водоснабжение и канализацию в целом по России в месяц с одного человека
составляет около 16 руб., а в Читинской, Кемеровской, Томской областях доходит до 20 и 25 руб.
В части субсидий и льгот настораживает тот факт, что темпы роста объемов предоставляемых
субсидий в 1999 - 2000 гг. составляли 60 %.
Сумма субсидий сибирякам составила в 1999 г. 194,05 млн руб., в 2000 г. - 309,94 млн руб.
Принципиально важно учесть тот факт, что при введении стандарта, предусматривающего
стопроцентную оплату услуг населением, 60 % россиян станут претендентами на получение
субсидий и перейдут в категорию населения с доходами ниже прожиточного минимума,
тогда как удельный вес населения Сибири с доходами ниже прожиточного минимума уже
и сейчас достаточно велик.
А это, в свою очередь, приведет к уменьшению общих доходов в отрасли ЖКХ.
В результате проблема реформирования ЖКХ решена не будет.
Это напоминает процесс ловли собакой собственного хвоста. Вполне понятно, что при разработке
новой концепции следует тщательно сопоставить денежные доходы населения, стоимость
предоставляемых коммунальных услуг, показатели прожиточного минимума и налогообложения.
В необходимости срочного и радикального улучшения состояния ЖКХ страны никто не сомневается.
Предметом дискуссии являются только меры, реализация которых позволила бы в обозримые сроки
перевести ЖКХ страны из крайне неэффективного состояния в удовлетворительное.
При выборе этих мер необходимо исходить из того очевидного факта, что проводившееся
в течение 1993 - 2000 гг. реформирование не дало положительных результатов.
Что, впрочем, не означает, будто реализуемые в процессе реформирования меры были неправильными
или несвоевременными - их было просто недостаточно.
При всей важности и полезности
проведенных мероприятий по реформированию отрасли намеченные цели не достигнуты.
Затраты на содержание жилья и предоставление коммунальных услуг в расчете на 1 м2 площади
в России по - прежнему значительно превышают аналогичные показатели по большинству стран Европы.
При этом надо учесть, что цены на топливо и заработную плату работникам ЖКХ у нас
значительно ниже, чем в Европе. Сложившаяся в последние годы система оплаты
жилищно-коммунальных услуг, несмотря на декларирование ее социальности, на деле является
образцом социальной несправедливости.
Планируемые на проведение ремонтных работ суммы полностью расходуются на
аварийно-восстановительные мероприятия. Население реально покрывает только 40 % затрат
потребляемых жилищно-коммунальных услуг, а фактические неплатежи населения
составляют 20 - 25 %.
Однако кризис в жилищно-коммунальной сфере связан не только и не столько
с неплатежами населения.
Проиллюстрируем финансовое положение данной сферы на примере муниципальных предприятий
ЖКХ сельских районов Омской области. Здесь львиную долю финансового дефицита ЖКХ создают
организации и предприятия. Необходимость повышения тарифов на услуги из приведенной схемы
также просматривается совершенно недвусмысленно.
Все вышесказанное убедительно доказывает необходимость разработки новой концепции
реформирования жилищно-коммунальной отрасли.
Основными целями концепции должны стать:
1. Преодоление системного кризиса в жилищно-коммунальном хозяйстве.
2. Создание условий для устойчивого функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения.
Основополагающими задачами концепции следует считать:
1. Введение антикризисного управления.
2. Поэтапный переход в режим безубыточного функционирования при обязательном обеспечении социальной защиты малоимущего населения.
3. Демонополизацию ЖКХ.
4. Внедрение новых форм управления и организации обслуживания, ремонта и эксплуатации жилого фонда.
5. Развитие инженерно-технической инфраструктуры на основе научно-технического прогресса.
6. Создание на федеральном уровне органа по управлению и координации процесса реформирования отрасли.
7. Разработку органами власти субъектов РФ и местного самоуправления региональных антикризисных программ.
8. Финансовое обеспечение отрасли.
9. Создание правовой нормативной базы.
10. Ресурсосбережение.
К настоящему времени для обеспечения энергосбережения в жилищной сфере не сделано практически
ничего. Созданные в стране в течение нескольких десятилетий сотни предприятий крупнопанельного
домостроения продолжают возводить в огромном количестве энергорасточительные дома.
Более того, по их вине сдерживается внедрение государственных норм и стандартов, обеспечивающих
строительство энерго-, тепло- и водосберегающих жилых домов, не допускаются на российский
рынок прогрессивные энергосберегающие технологии строительства комфортного, экономичного
и дешевого жилья.
Не имея возможности в силу конструктивных особенностей домов непосредственно ограничить
себя в части водо- и теплопотребления, население вспоминает об энергосбережении только
в холодные зимы, когда приходится утеплять свое жилище в силу недостатка тепла
в централизованной системе.
Зная о грядущей реформе ЖКХ, население со страхом ждет переноса на его плечи всех убытков
энерго-, тепло- и водорасточительства и, как может, тормозит этот перенос.
Видимо, пришло время реформирования строительного комплекса с введением новых норм,
запрещающих строительство неэкономичного в эксплуатации жилья и обеспечивающих сокращение
энергозатрат на его содержание по крайней мере вдвое.
Необходимо также разработать федеральную программу ресурсосбережения в сфере ЖКХ,
реализация которой на ближайшие годы должна стать одной из приоритетных и действенных
мер Правительства РФ. Причем темпы реализации программы ресурсосбережения в ЖКХ, т.е.
темпы снижения расходов на содержание жилья и коммунальные услуги, должны опережать
темпы роста доли оплаты населением этих услуг.
Важно также решить проблему предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг,
которые в соответствии с законодательством России предоставляются более чем 60 % населения.
Пора прекратить строить жилье за счет бюджетных средств для бесплатного предоставления
его в личную собственность чиновников.
Необходима финансовая стабилизация жилищно-коммунального комплекса и, в первую очередь,
реструктуризация и ликвидация задолженности: с одной стороны, бюджетных учреждений,
предприятий внебюджетной сферы и населения предприятиям жилищно-коммунальной сферы,
а с другой стороны - предприятий жилищно-коммунальной сферы предприятиям
топливно-энергетического комплекса.
Необходимо упорядочить меры социальной защиты малоимущих слоев населения при переходе
на полную оплату жилищно-коммунальных услуг, а также утвердить новые федеральные стандарты ЖКХ.
Принципиально важно совершенствовать экономические механизмы и формировать условия для
привлечения инвестиций, в том числе созданием и поддержанием конкурентной среды.
Говоря об условиях для позитивного развития ЖКХ, нельзя не отметить очевидную слабость
тарифной политики.
В числе приоритетных мер Правительства РФ, Государственной Думы Федерального Собрания,
субъектов РФ, органов местного самоуправления должно быть совершенствование законодательства
в части жилищно-коммунального хозяйства.
Действующие на территории Российской Федерации законодательные и правовые акты несовершенны.
Мы пока используем документы 70-х гг., а законы тех лет имеют социалистическую направленность
и не могут быть применены к проблемам в жилищно-коммунальном хозяйстве сегодняшнего дня.
Законодательство Российской Федерации, принятое в 90-е гг., затрагивает лишь отдельные
проблемы жилищно-коммунального хозяйства.
Закон от 06.07.91 г. №1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" возложил ответственность за обеспечение бесперебойного коммунального обслуживания населения и устойчивую работу объектов водоснабжения, тепло- и энергоснабжения на исполнительные органы местного самоуправления.
Закон предоставлял органам местного самоуправления широкий круг полномочий по установлению
правил пользования водозаборными сооружениями, предназначенными для удовлетворения
нужд населения, и т.д. Эти правила должны быть утверждены на местном уровне.
Однако Федеральный закон от 28.08.95 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" четко ограничил полномочия органов
местного самоуправления и передал в ведение муниципальных образований только вопросы,
касающиеся муниципального жилого фонда; вопросы организации, содержания и развития
только муниципальных систем энерго-, тепло-, водоснабжения и канализации, а также снабжения
населения и муниципальных учреждений топливом, утилизации и переработки бытовых отходов.
В соответствии со ст. 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации исключительно из местных
бюджетов производится финансирование расходов ЖКХ по:
- организации, содержанию и развитию муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
- благоустройству и озеленению территорий муниципальных образований;
- организации утилизации и переработки бытовых отходов.
Но тот же Бюджетный кодекс не дает ответа на вопрос, из каких средств должно
финансироваться содержание муниципального и иных жилых фондов и особенно в тех случаях,
когда предоставление жилищно-коммунальных услуг этим фондам производится не из муниципального
ЖКХ.
Совершенно очевидно, что на федеральном уровне необходимо разработать ряд важных
законодательных и нормативных актов, а на уровне министерств, ведомств и субъектов
Российской Федерации - подзаконных ведомственных и региональных правовых актов,
которые могли бы обеспечить реализацию целей, направленных на реформирование и модернизацию
жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации.
Целесообразно пересмотреть
и законодательно определить на федеральном уровне, например, порядок предоставления
квартир населению на условиях социального найма.
Сегодня при распределении новых квартир доходы граждан не принимаются во внимание.
Основные факторы получения новой квартиры на условиях социального найма - это социальный
статус семьи и принадлежность к той или иной льготной категории граждан.
Такая практика при ограниченности средств бюджетов всех уровней представляется неоправданной.
Что касается Жилищного кодекса Российской Федерации, то в него можно внести еще очень много
поправок и предложений, но необходимо дать право субъектам Российской Федерации
самостоятельно принимать законы, нормы которых не регулируются федеральным законодательством
(например, право расширения перечня категорий граждан на первоочередное получение жилья;
дополнительно определять требования к договору найма жилого помещения; устанавливать условия,
при которых обмен жилого помещения не разрешается; предусматривать случаи выселения граждан
с представлением им другого жилого помещения).
Что касается Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики",
то представляется целесообразным внести в него изменения и дополнения, касающиеся принципа
дифференцирования платы за жилищно-коммунальные услуги в зависимости от уровня доходов населения.
То есть необходимо реально оценить возможности граждан нести расходы за жилищно-коммунальные
услуги.
В Налоговом кодексе Российской Федерации необходимо предусмотреть возможность освобождения
предприятий ЖКХ от уплаты налога на добавленную стоимость за оказываемые населению
жилищно-коммунальные услуги.
Таким образом, на всех уровнях управления, согласно выполняемым ими функциям в рамках
действующего законодательства, должны формироваться пакеты правовых актов, взаимоувязанных
и дополняющих друг друга. В процессе реформирования сферы ЖКХ необходимо законодательно
определить ответственность всех уровней власти за установление новых механизмов хозяйствования
в ЖКХ, за сохранность жилого фонда и социальную защиту населения.
В ряде законодательных документов есть отдельные хорошо прописанные фрагменты системы
управления ЖКХ и новых рыночных механизмов управления жилым фондом, но нет единого
комплексного документа по управлению жилищно-коммунальным хозяйством в условиях
перехода к рынку, который структурировал бы функции управления ЖКХ, и это следует
признать пробелом в нормативно-правовой базе.
Таким документом мог бы стать федеральный закон "О жилищно-коммунальном хозяйстве Российской
Федерации".
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства наряду с другими реформами в жилищной сфере
страны является ключевым вопросом государственной социальной и экономической политики.
Такая реформа, проводимая прежде всего в интересах всего населения, не может быть
осуществлена в отрыве от других структурных преобразований.
Только успех структурных реформ создаст необходимые предпосылки для успешного
реформирования ЖКХ, поскольку состояние этого сектора непосредственно определяется
общим состоянием экономики страны.
Реализация новой концепции реформирования ЖКХ может дать сокращение субъективных причин
техногенных катастроф в жилищной сфере, позволит перейти от ресурсорасточительности
к ресурсосбережению, достичь финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса
и значительно ослабит социальную напряженность.
А.Г. Зацепин