РАЗВИТИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПРАВА
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
С. Митягин,
г. Санкт-Петербург
Социально-экономические перемени, которые происходят в стране в последнее десятилетие, коренным образом меняют условий функционирования всего строительного комплекса, требуют от него активного внедрения новых технологий, материалов и конструкций, эффективных приемов организации среды. Становится совершенно очевидным факт жесткой экономической зависимости народнохозяйственного комплекса России от эффективности его пространственной организации.
В этих условиях первостепенное значение приобретает реформирование нормативно-правовой базы строительства как одной из ведущих отраслей экономики. Сохранение прежних нормативов и приемов формирования среды реально тормозит развитие, сдерживает инвестиционную активность, способствует росту издержек во внутреннем валовом продукте страны. Отсутствие государственной градостроительной доктрины преобразования всей существующей системы расселения и ее отдельных элементов - городов и сельских населенных мест, с учетом новой экономической ситуации снижает эффективность инвестиций и не способствует их росту.
Понимание роли и значения градостроительства как целостной системы преобразования окружающей среды, формирования и трансформации материально-пространственных условий жизнедеятельности общества требует ясного законодательного закрепления и целенаправленного нормативного обеспечения.
С выходом Градостроительного кодекса Российской Федерации в принципе ликвидирован правовой вакуум в этой области. Градостроительство как средство и способ организации материально-пространственного окружения человека обрело свое законное место в ряду других необходимых обществу видов деятельности. Оно определяется через институт регулирования социальных отношений в сфере прогнозирования, планирования и реализации мероприятий по преобразованию окружающей среды и создания условий для эффективной хозяйственной деятельности и общественного воспроизводства. Таким образом, Градостроительный кодекс Российской Федерации фактически заложил основы и создал предпосылки для развития градостроительного права в России, которое в рамках существующего законодательства должно установить специфику, предмет, содержание и механизмы градостроительной деятельности. Потребность такого развития градостроительного законодательства обусловливается конкретной ситуационной практикой применения Градостроительного кодекса в правовом пространстве регулирования земельных и имущественных отношений, а также инвестиционной деятельности как отдельных элементов градостроительного процесса, выступающих в настоящий момент в силу субъективных факторов в виде самостоятельных и самодостаточных областей в общем правовом пространстве.
Конституция России и законодательно оформленное разграничение полномочий и предметов ведения, федерального, регионального и муниципального уровней формирует юридическую нишу развития комплексного градостроительного законодательства в правовом поле субъектов Федерации и местного самоуправления. В региональном и местных правовых актах регулирования градостроительной деятельности должна проявляться специфика ее осуществления и конкретных природно-географических и социально-экономических условиях, обеспечиваться возможность непротиворечивого и комплексного применения отраслевого федерального законодательства.
Совокупность этих требований создает условия для формирования образцовых, примерных правовых документов регионального и местного уровней как методически единой канвы разработки соответствующих градостроительных кодексов (законов) субъектов Федерации и правил застройки (градостроительных правил) местных административно-территориальных образований. В задачи указанных документов входит определение содержания и видов объектов градостроительной деятельности, способов их описания и установления правового статуса, полномочий субъектов градостроительных отношений на региональном и местном уровнях, состава, порядка разработки и утверждения градостроительной документации, механизмов реализации инвестиционных программ и организации системы градостроительного надзора и архитектурно-строительного контроля.
Содержание перечисленных вопросов в региональных и местных правовых документах проявляется как необходимые уточнения и дополнения норм и определений Федерального законодательства. При этом создание и использование единого понятийного аппарата должно рассматриваться как необходимое условие формирования унизанной и взаимосогласованной системы развитого и иерархически организованного градостроительного законодательства. Уточнения и дополнения части используемых в градостроительстве терминов и определений, а также некоторых правовых норм и механизмов осуществления градостроительной деятельности становятся одной из главных задач разработки примерных правовых документов, регулирующих эту деятельность на региональном и местном уровнях.
Главной отличительной особенностью градостроительной деятельности является ее комплексный характер. В градостроительных отношениях прямо ими опосредованно. Видно влияние ряда норм гражданского права, регулирующих имущественно-земельную сферу. Поэтому объектом градостроительной деятельности должен быть признан территориально-имущественный комплекс, состоящий из земельного участка (территории) и связанных с ним недвижимых объектов природного или искусственного происхождения (имущества). Определение объекта градостроительной деятельности через имущественные категории позволяет рассматривать ее в рамках более общего имущественного права и использовать понятия, связанные с собственностью, способами ее определения, приобретения (формирования), отчуждения и т.п. Градостроительная деятельность, таким образом, рассматривается как способ организации и преобразования территориально-имущественных комплексов.
Понимая всю материально-пространственную базу народного хозяйства страны как совокупность территориально-имущественных комплексов, можно установить простой классификационный признак, позволяющий осуществить уровневую организацию градостроительной деятельности. Объектом градостроительной деятельности может выступать простой (единичный) территориально-имущественный комплекс, состоящий из одного земельного участка и связанных с ним недвижимых объектов (одного или нескольких), или сложный (объединенный) территориально-имущественный комплекс, составленный из ряда простых.
Такая классификация объектов градостроительной деятельности соответствует сложившейся иерархической практике регулирования градостроительных отношений: на уровне страны в целом (единая система расселения), субъекта Федерации, отдельных административно-территориальных муниципальных образований, поселений, их мастей, групп и единичных объектов различного назначения. Выделение объекта градостроительной деятельности в соответствии с признаком административно-террито-риального устройства и общественного саморегулировании находится в русле происходящих социальных преобразовании и развития демократических процессов, обеспечивает возможность эффективного регулирования градостроительных отношений на разных уровнях самоорганизации общества.
Определяя роль градостроительной деятельности для каждого из возможных уровней организации градостроительного объекта как обеспечение необходимого и соответствующего уровня социального комфорта и качества окружающей материально-пространственной среды, т.е. как достижение и поддержание жизнедеятельности людей, можно создать условия для придания градостроительным объектам адекватного правового статуса: национальной, межрегиональной, региональной и муниципальной (районной) систем расселений, населенного места (города, поселка, села), городского района, квартала, группы зданий, отдельного объекта. Соответствие показателей градостроительного объекта установленным для данного вида объектов социально-техническим стандартам позволяет осуществить его государственную регистрацию, на законном основании сформировать органы власти, вести легитимную хозяйственную деятельность, осуществлять полномочия по владению и распоряжению территориально-имущественным комплексом. В случае, когда градостроительный объект не соответствует необходимым требованиям, осуществляется его временная регистрация, которая сопровождается в том или ином виде ограничениями властных полномочий и хозяйственной самостоятельности субъектов градостроительной деятельности, установлением сроков и определением мер по достижению нормативных показателей. Такой территориально-имущественный комплекс становится объектом особого градостроительного регулирования.
Целям государственной регистрации объектов градостроительной деятельности служит их паспортизация. При этом используются сложившиеся на практике системы градостроительных, строительных и технических паспортов.
Любой регистрируемый единичный или объединенный территориально-имущес-твенный комплекс должен иметь градостроительный паспорт, содержащий общие показатели и сведения об объекте. Отличие этих данных от действующих или перспективных социально-технических (социально-градостроительных) стандартов (нормативов) является основанием для разработки и последующей реализации программ, планов и проектов градостроительных преобразований и социально-экономического развития соответствующих территориально-имущественных комплексов.
Для объединенных территориально-имущественных комплексов требования достижения необходимого уровня социальных, градостроительных и технических характеристик среды фиксируется в архитектурно-планировочном (градостроительном) задании на разработку градостроительной документации, выдаваемой заказчику (инвестору, местной администрации и субъекту Федерации) соответственно местным, региональным и федеральным органом управления градостроительной деятельностью. Разрабатываемая на основании такого задания планировочная документация содержит необходимый аналитический блок, рассматривает различные варианты и сценарии развития комплекса, научно обосновывает целесообразность и эффективность предлагаемого решения, устанавливает технические параметры и градостроительные характеристики для преобразования его отдельных элементов. Следовательно, градостроительная документация приобретает черты научного обоснования, сопровождаемого прогнозом, программой реализации и планом управления территориально-имущественным комплексом. Эти качества, а также длительный характер реализации градостроительных программ требуют организации их правовой поддержки в органах представительной власти соответствующего уровня. Отсутствие планировочной документации юридически ничтожит гражданский оборот единичных территориально-имущественных комплексов.
Преобразование единичных территориально-имущественных комплексов проводятся на основании строительных паспортов объектов, выдаваемых заказчикам местными органами управления градостроительной деятельностью. В состав строительного паспорта входят требования и показатели архитектурно-планировочного задания на проектирование объекта, вытекающие из планировочной документации. Строительный паспорт как регистрационный документ позволяет организовать мониторинг инвестиционно-строительного процесса, соблюдения заказчиками установленных сроков, содержания и этапов проектировании, согласования, утверждения и строительства конкретного объекта. Выполняемая на основе разрешений строительного паспорта архитектурно-строительная и инженерно-техническая документация должна соответствовать выявленным техническим условиям, нормативной базе и обеспечивать производство строительных работ, а также градостроительный надзор за соблюдением градостроительных регламентов, установленных публичных и частных сервитутов, а также видов использования данного территориально-имущественного комплекса.
Введенные в эксплуатацию объекты должны быть зарегистрированы как собственность с помощью исполнительных чертежей и показателей технических паспортов, которые готовятся специализированными муниципальными предприятиями по заказу собственников или пользователей территориально-имущественных комплексов. Технические паспорта сопровождают объекты в течение всего времени их существования, периодически обновляются, фиксируют нее произошедшие с ними изменения и служат документальной базой кадастрового учета и статистической информации.
Принципиальные различия между планировочной (научно-исследовательской) и проектной (архитектурно-строительной) документацией указывают на особенности организации процесса их составления и утверждения.
Прогнозно-программная предпроектная планировочная документация, выполняемая с показателями не ниже общегосударственных, региональных или местных (если есть) социально-градостроительных стандартов, определяет параметры жизненной среды на перспективу, условия жизнедеятельности населении данного административно-территориального образования или его части. В соответствии с этим полномочия по утверждению такой документации должны быть у представительной власти, обеспечивающей, как правило, высокую степень преемственности и достаточный уровень консервативности, устойчивости социальных институтов. Следовательно, документация данного вида должна проходить независимую профессиональную экспертизу и общественное обсуждение.
Используемая для строительных преобразований проектная документация разрабатывается в соответствии с утвержденными градостроительными регламентами при соблюдении норм и правил обеспечения безопасности и устойчивого функционирования объекта. Она проходит государственную комплексную экспертизу и согласования в заинтересованных отраслевых органах местного или регионального управления. Согласованная таким образом проектная документации утверждается заказчиком, регистрируется в органах архитектурно-строительного контроля и градостроительного надзора и передается вместе с разрешением на производство строительно-монтажных работ подрядной организации.
Одной из важнейших задач развития градостроительного права является определение законных источников финансирования градостроительной деятельности. С этой целью необходимо ввести соответствующие дополнения в бюджетный классификатор и налоговый кодекс Российской Федерации. В бюджетном классификаторе необходимо выделить земельные платежи, получаемые с урбанизованных территорий, и дать возможность использовать их в соответствии с нормами Градостроительного кодекса. В налоговом законодательстве нужно предусмотреть вносимые в затраты строительного производства отчисления на опережающую разработку градостроительной документации и формирование специализированных для этих целей муниципальных, региональных и федеральных внебюджетных градостроительных фондов. Также для финансирования планировочной документации целесообразно использовать часть платежей за вовлеченные в хозяйственную деятельность природные ресурсы. Общий объем необходимого финансового обеспечения разработки градостроительной документации, исходя из сложившейся системы и ее уровневой структуры, минимальных показателей строительного производства, может быть оценен в диапазоне 1-5 долларов США в расчете на одного жителя в год в соответствии с численностью населения конкретного объединенного территориально-имущественного комплекса. В региональных и местных градостроительных правовых актах важно конкретизировать и закрепить норматив и методику расчета для бюджетного и внебюджетного финансирования разработки градостроительной документации.
Совокупность вопросов развития градостроительного права в России путем детализации и необходимых дополнений федерального градостроительного кодекса в соответствии с региональными и местными нормативно-правовыми актами определяет актуальность их разработки при условии соблюдения методического единства построения этих документов, использовании общей терминологической базы и понятийного аппарата. Формирование правового поля в сфере территориально-производственной организации общества на основе региональных законодательных документов и местных правил создает условия и предпосылки для легитимного развития имущественных отношений в сфере градостроительства, демократического регулирования процессов преобразования материально-пространственной окружающей среды, обеспечит условия эффективного функционирования системы народнохозяйственного комплекса.
|
